Menegaskan Kembali Asas Ultimum Remedium (1)

ASAS ultimum remedium, yang menjadikan sanksi pidana sebagai upaya terakhir dari rangkaian tahapan penegakan hukum, adalah prinsip yang umum melekat dalam sistem hukum formal perpajakan di seluruh dunia, baik di negara penganut sistem hukum Eropa kontinental maupun Anglo-Saxon.

Hal ini bisa dipahami, karena tak seperti UU Antiterorisme atau UU Antikorupsi yang menerapkan asas primum remedium, sistem perpajakan ditujukan untuk menghimpun penerimaan negara, bukan untuk menghukum teroris atau koruptor. Dari tujuan itulah penerapan asas ultimum remedium beroleh justifikasi dan legitimasinya.

Di Indonesia, penerapan asas ultimum remedium sudah muncul sejak era reformasi pajak jilid pertama tahun 1983. Memang rumusannya saat itu masih sangat sederhana. Asas itu baru bisa terbaca melalui Pasal 8 ayat (3) UU No. 6 Tahun 1983 tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (KUP).

Dengan pasal tersebut, wajib pajak berhak menghentikan berlanjutnya proses pemeriksaan ke tahap penyidikan setelah mengakui kesalahan dan melunasi kekurangan pajak berikut denda administrasi sebesar dua kali atau 200% dari jumlah pajak yang kurang bayar tadi.

Penerapan asas ultimum remedium lalu diperluas melalui UU No. 9 Tahun 1994 tentang Perubahan Pertama UU No. 6 Tahun 1983. Dalam UU ini, muncul Pasal 44B yang memungkinkan wajib pajak mencegah naiknya proses hukum dari penyidikan ke penuntutan.

Dengan pasal tersebut, atas permintaan Menteri Keuangan dengan persetujuan Jaksa Agung, wajib pajak dapat menghentikan penyidikan yang dijalaninya, setelah melunasi kekurangan pajak dan denda administrasi sebesar empat kali atau 400% dari jumlah pajak kurang bayar.

Perlu segera ditambahkan, sebagai hukum formal, UU KUP mengikuti UU No. 8 Tahun 1981 yang membagi proses acara pidana ke dalam empat tahap, yaitu penyidikan oleh penyidik, penuntutan oleh penuntut umum, pengadilan oleh hakim, dan eksekusi putusan oleh kejaksaan dan lembaga pemasyarakatan.

Reformasi pajak jilid dua yang dimulai pascareformasi politik 1998 juga tetap mempertahankan asas ultimum remedium itu dalam sistem perpajakan nasional. Materi Pasal 8 ayat (3) dan Pasal 44B tetap dipertahankan melalui UU No. 16 Tahun 2000 tentang Perubahan Kedua UU No. 6 Tahun 1983.

Perubahan baru muncul melalui UU No. 28 Tahun 2007 tentang Perubahan Ketiga UU No. 6 Tahun 1983. Untuk Pasal 8 ayat (3), besaran sanksi administrasinya turun dari semula 2 kali atau 200% dari jumlah pajak yang kurang dibayar menjadi 1,5 kali atau 150%.

Pada saat yang sama muncul Pasal 13A dengan sanksi administrasi lebih besar, yaitu 2 kali atau 200% dari jumlah pajak yang kurang dibayar. Pasal 13A ini ditujukan khusus untuk wajib pajak yang alpa dan baru pertama melanggar Pasal 38 yang mengatur sanksi pidana terkait dengan Surat Pemberitahuan.

Untuk Pasal 44B, secara material tidak ada perubahan, kecuali muncul batasan waktu bagi Jaksa Agung untuk menghentikan penyidikan yang diminta Menteri Keuangan, yaitu maksimal 6 bulan setelah surat permintaan dikirimkan. Perubahan signifikan justru terjadi pada bagian Penjelasan.

Jika Penjelasan Pasal 44 ayat (1) UU No. 9 Tahun 1994 dan UU No. 16 Tahun 2000 hanya menyatakan “Cukup jelas”, Penjelasan Pasal 44 ayat (1) UU No. 28 Tahun 2007 mengungkapkan kewenangan Jaksa Agung untuk menghentikan penyidikan itu juga termasuk untuk menghentikan penuntutan.

Jadi apabila UU KUP sebelumnya hanya memberikan kewenangan penghentian penyidikan, UU No. 28 Tahun 2007 berusaha memperluasnya dengan penghentian penuntutan. Tentu ini bisa diperdebatkan mengingat kewenangan tersebut bersumber dari bagian Penjelasan, bukan dari isi pasalnya sendiri.

Kenapa pemerintah berusaha memperluas diskresi tersebut, hingga kini tak ada penjelasan resmi. Namun, perluasan kewenangan ini tak pelak mengingatkan kita pada kasus pajak Paulus Tumewu, yang meletus pada Februari 2007, hanya beberapa bulan sebelum UU No. 28 Tahun 2007 disahkan.

Dalam kasus ini, pada 16 Oktober 2006 Menteri Keuangan meminta penghentian penyidikan kepada Jaksa Agung dengan berpedoman pada Pasal 44B UU No. 16 Tahun 2000. Menjawab permintaan itu, 3 hari kemudian Jaksa Agung memerintahkan penghentian penuntutan terhadap Paulus Tumewu.

Kebijakan ini kontan menuai kritik dengan tuduhan penyalahgunaan wewenang, karena Menteri Keuangan seharusnya tak bisa menggunakan Pasal 44B dalam kasus itu, mengingat tahap penyidikan kasus pidana pajak Paulus Tumewu sudah selesai (P-21) dan sudah beralih ke tahap penuntutan.

Demikian pula Jaksa Agung yang seharusnya sejak awal menolak permintaan Menteri Keuangan, mengingat Pasal 44B tersebut hanya memberikan kewenangan kepadanya untuk menghentikan penyidikan, bukan untuk menghentikan penuntutan. (Detikfinance, 20/2/2007)

Namun, setelah kebijakan tersebut diuji ke pengadilan oleh aktivis Boyamin Saiman, baru ketahuan bahwa Pasal 44B tetap mungkin dipakai karena hakim mendefinisikan tahap penuntutan sebagai telah diserahkannya berkas, barang bukti, dan tersangka dari penyidik ke penuntut umum. Saat itu, baru berkas saja yang sudah dinyatakan selesai dan diserahkan penyidik ke penuntut umum (P-21).

Lalu bagaimana dengan draf RUU KUP sekarang? (Bersambung ke Bagian 2)

(Disclaimer)