UU PPh 1994: Cetak Biru Masa Depan Ketentuan Antipenghindaran Pajak

TIGA puluh tahun lalu, pop culture Indonesia tengah menggeliat. Skena musik Tanah Air dibanjiri karya yang menawarkan kebaruan. Mulai dari kemunculan band anyar yang eksis hingga sekarang, seperti Gigi dan Kahitna, hingga diversifikasi preferensi musik rap ala Iwa K. ataupun rock bawah tanah ala Pas Band.

Pada 1994, ada 2 album yang sekiranya merepresentasikan kebaruan dan menjadi titik pemisah antara yang telah lampau dan yang akan datang. Pertama, album ke-4 Slank yang berjudul Generasi Biru. Kedua, album ke-2 Dewa 19 dengan titel Format Masa Depan.

Lagu-lagu dalam kedua album tersebut bisa dibilang serba ‘lebih’. Lebih berbobot, lebih liar, lebih matang, lebih kritis, sekaligus lebih manis pada saat yang bersamaan. Ada pesan kuat yang terselip dari lirik, spektrum genre, dan proses kreatifnya. Pesannya mengenai adaptasi, perubahan, keterbukaan, serta keberanian menunjukan jati diri sesungguhnya.

Narasi kedua album tersebut – serta perkembangan belantika musik Indonesia – tentu tidak bisa dipisahkan dari konteks sosial-ekonomi Indonesia seputaran awal 90-an. Kestabilan ekonomi, pertumbuhan kelas menengah, dan kuatnya sektor konsumsi yang ditopang oleh perkembangan media adalah segelintir faktor pendukungnya.

Deretan statistik menjadi bukti sahih. Pertumbuhan ekonomi Indonesia selama periode 1978-1993 secara rata-rata berada di atas 7% per tahun. Angka kemiskinan turun drastis, dari sebesar 40,1% (1976) menjadi 13,7% (1993). Pengangguran terbuka pada 1994 hanya sebesar 4,4% (ILOStat). Struktur ekonomi juga bertransformasi menjadi lebih modern.

Sebagai ilustrasi, pada awal Orde Baru (1967), perekonomian didominasi oleh sektor pertanian (51,8%) dan sedikit sektor manufaktur (8,4%). Sementara pada 1993, kontribusi pertanian dan manufaktur terhadap produk domestik bruto (PDB) hampir sama besar, yaitu 22,9% dan 22,3%. Tidak mengherankan jika Indonesia dinobatkan sebagai salah satu dari 8 negara East Asian Miracle (World Bank, 1993).

Hari-hari itu, prestasi ekonomi Indonesia juga kerap disematkan dengan globalisasi. Perekonomian dunia kian terintegrasi. Interaksi Indonesia dengan negara lain makin sulit dibendung. Pada 1994, proporsi perdagangan internasional terhadap PDB mencapai 51,9% dibarengi dengan diversifikasi ekspor. Modal asing juga deras mengalir masuk. Mulai dari Amerika Serikat hingga Swiss. Dari Jepang hingga Panama.

Sebagai pengingat, pada kurun waktu yang sama, dunia sedang gandrung dengan kerja sama multilateral bidang ekonomi. Contohnya, KTT Asia Pacific Economic Cooperation (APEC) pada 1994 menghasilkan Deklarasi Bogor yang bertujuan untuk mendorong kebebasan perdagangan dan investasi dengan pengurangan berbagai hambatan. Pada 2 tahun sebelumnya, Indonesia pun menandatangani Asean Free Trade Agreement (AFTA).

Setali tiga uang. Kebijakan ekonomi nasional turut mendukung. Berbagai paket kebijakan deregulasi yang dikomandoi Menteri Keuangan J. B. Sumarlin telah membuka ruang keterbukaan sistem moneter dan finansial domestik. Demi menggenjot investasi, pemerintah juga merilis PP 20/1994 tentang Pemilikan Saham dalam Perusahaan yang Didirkan dalam Rangka Penanaman Modal Asing.

Meskipun demikian, di balik perekonomian Indonesia yang kian terbuka, terselip kerentanan atas risiko-risiko baru. Konklusi tersebut sebagaimana diucapkan Presiden Soeharto dalam pidato di hadapan sidang DPR pada 16 Agustus 1994. “Dunia makin menyatu. Perkembangan ini membawa keuntungan dan sekaligus tantangan.”

Mencegah Penghindaran Pajak

SALAH satu risiko baru itu bernama penghindaran pajak. Sejarah dan latar belakang penghindaran pajak hampir pasti menyertakan cerita soal globalisasi (regionalisasi). Sebagai contoh, hubungan mengenai keduanya dapat ditelusuri dari studi kasus tentang North American Free Trade Agreement (NAFTA), model bisnis maquiladora yang menjamur di Meksiko, serta praktik transfer pricing (Eden, 1998). Dari perspektif Rodrik (1997), globalisasi membuka peluang kompetisi pajak yang tidak sehat dengan keterlibatan tax haven.

Risiko tersebut agaknya ditangkap oleh para pelaku sejarah pajak Indonesia. Hal tersebut tercermin dalam UU 10/1994 tentang Perubahan atas UU 7/1983 tentang Pajak Penghasilan sebagaimana telah Diubah dengan UU 7/1991 (UU PPh 1994). Sebagai informasi, UU PPh 1994 efektif berlaku per 1 Januari 1995.

Untuk pertama kalinya, kata ‘globalisasi’ dan ‘penghindaran pajak’ disebutkan dalam penjelasan umum ataupun penjelasan pasal dalam UU PPh 1994. Ketentuan antipenghindaran pajak Indonesia juga mengalami perubahan, terutama dari bunyi Pasal 18 UU PPh 1994.

Pertama, pengenalan ketentuan controlled foreign corporation (CFC) melalui Pasal 18 ayat (2) UU PPh 1994. Ketentuan CFC tersebut diatur dari adanya kewenangan yang diberikan kepada menteri keuangan untuk menetapkan saat diperolehnya dividen oleh wajib pajak dalam negeri atas penyertaan modal pada perusahaan nonbursa luar negeri. Kriteria CFC adalah dikendalikan melalui penyertaan modal minimal 50% baik secara tunggal ataupun secara bersama-sama.

Ketentuan CFC diperlukan dalam rangka mencegah penghindaran pajak melalui penundaan pembagian laba dalam waktu yang tidak ditentukan atas penanaman modal di luar negeri (penjelasan umum UU PPh 1994). Relevansi pengaturannya juga masuk akal, terutama jika dikaitkan dengan rezim worldwide tax system yang dianut Indonesia.

Kewenangan menetapkan deemed dividend tersebut dapat dibilang progresif. Pasalnya, pada pertengahan 1990-an, baru sedikit negara yang menerapkan ketentuan CFC. Indonesia menyusul Amerika Serikat (1962), Jerman Barat (1973), Kanada (1976), Jepang (1978), Prancis (1980), dan Inggris Raya (1984).

Satu hal yang pasti, sejak saat itu, ketentuan CFC terpatri pada Pasal 18 ayat (2) rezim UU PPh selanjutnya. Ketentuan teknisnya juga terus mengalami perubahan dan penyempurnaan sehubungan dengan kriteria pengendalian, kriteria cakupan penghasilan, hingga administrasinya. Mulai dari KMK 650/1994, PMK 256/2008, PMK 107/2017, hingga PMK 93/2019.

Kedua, perluasan konsep dan definisi hubungan istimewa melalui Pasal 18 ayat (4) UU PPh 1994. Jika kita amati secara detail, terdapat beberapa perbedaan antara konsep hubungan istimewa dalam UU PPh 1994 dan sebelumnya.

Pada rezim sebelum UU PPh 1994, konsep hubungan istimewa dipisahkan antara konteksnya bagi wajib pajak orang pribadi dan badan. Untuk konteks wajib pajak orang pribadi, hubungan istimewa diasosiasikan atas hubungan keluarga sedarah dan/atau semenda.

Sementara itu, untuk wajib pajak badan, merujuk pada ada tidaknya penyertaan modal minimal sebesar 25% serta pemilikan atau penguasaan. Menariknya, konsep pemilikan atau penguasaan timbul dari adanya kepemilikan saham mayoritas yang dapat memengaruhi jalannya perusahaan.

Sementara itu, UU PPh 1994 tidak lagi menjabarkan konsep hubungan istimewa yang memisahkan antara konteks wajib pajak orang pribadi dan badan. Hubungan istimewa dijabarkan dalam hal terdapat adanya ketergantungan atau keterikatan satu dengan yang lain yang disebabkan karena: (i) kepemilikan atau penyertaan modal, (ii) adanya penguasaan melalui manajemen atau penggunaan teknologi, serta (iii) adanya hubungan darah atau karena perkawinan.

Terlepas dari penjabaran melalui hubungan keluarga, UU PPh 1994 memperluas makna hubungan istimewa (associated enterprise). Dari yang sebelumnya merujuk kepada suatu konsep pengendalian yang dapat dipaksakan secara hukum (de jure control) melalui kepemilikan saham tertentu, menjadi pengendalian yang dapat timbul secara faktual (de facto control).

Secara tidak langsung, konsep hubungan istimewa yang ‘luas’ tersebut kurang selaras dengan interpretasi historis Pasal 9 OECD Model yang condong pada de jure control (Darussalam dan Ngantung, 2013). Tinjauan historis juga memperlihatkan bahwa pada awalnya, definisi hubungan istimewa dirancang untuk diartikan dalam konteks common understanding sebagai pencegah terjadinya pajak berganda (Dwarkasing, 2011).

Konsep hubungan istimewa yang berbasis de facto control tersebut kemudian terbawa hingga rezim UU PPh terkini sebagaimana telah diubah terakhir dengan UU Harmonisasi Peraturan Perpajakan. Saat ini, ketentuan teknis yang menjabarkan definisi hubungan istimewa dapat ditemukan pada PP 55/2022 dan PMK 172/2023.

Ketiga, penerapan kewajaran dan kelaziman usaha (arm’s length principle) melalui Pasal 18 ayat (3) UU PPh 1994. Pada dasarnya kewenangan dirjen pajak untuk menghitung penghasilan kena pajak dari wajib pajak yang memiliki hubungan istimewa sudah diatur sebelum UU PPh 1994.

Perbedaan yang mencolok terletak pada ditambahkannya frasa ‘sesuai dengan kewajaran dan kelaziman usaha yang tidak dipengaruhi oleh hubungan istimewa’. Dengan kata lain, UU PPh 1994 memperbolehkan adanya koreksi hanya jika wajib pajak melanggar arm’s length principle.

Sebagai informasi, implementasi konsep kewajaran dan kelaziman usaha sesungguhnya sudah lebih dahulu diatur melalui Keputusan Direktur Jenderal Pajak No. KEP-01/PJ.7/1993 tentang Pedoman Pemeriksaan Pajak Terhadap Wajib Pajak yang Mempunyai Hubungan Istimewa.

Dalam KEP-01/PJ.7/1993 tersebut diatur cikal bakal analisis transfer pricing sebagaimana kita kenal sekarang. Di antaranya mengenai pemahaman industri, jenis transaksi, analisis dan sumber data kesebandingan, metode, hingga analisis fungsional.

Langkah-langkah analisis dalam beleid tersebut dijelaskan secara sederhana, ringkas, dan terbatas. Misal, hanya terdapat 4 metode transfer pricing, yaitu comparable uncontrolled price (CUP), cost plus method (C+), resale price method (RPM), dan ‘metode lainnya yang dapat diterima’. Keterbatasan tersebut tentu dapat dipahami dalam konteks 1994.

Pasalnya, OECD belum merilis panduan mengenai transfer pricing yang nantinya menjadi rujukan desain ketentuan di berbagai negara. OECD Transfer Pricing Guidelines perdana baru diterbitkan pada 1995 atau setahun setelah UU PPh 1994 terbit.

Indonesia juga merupakan salah satu negara pionir yang menerapkan arm’s length principle (UN, 2013). Seiring berjalannya waktu, ketentuan transfer pricing di Indonesia terus disempurnakan dan sejalan dengan international best practices.

Titik Awal

MEMINJAM judul dua album musik penting yang diulas sebelumnya, kehadiran UU PPh 1994 bisa dibilang merupakan suatu cetak biru masa depan ketentuan antipenghindaran pajak Indonesia.

Sama halnya dengan album Generasi Biru dan Format Masa Depan, ketentuan antipenghindaran pajak dalam UU PPh 1994 menjadi titik tolak kebaruan, bergerak melampaui jaman, sekaligus membuka ‘jalan’ bagi formula pengaturan yang lebih matang pada era selanjutnya.

Terobosan tersebut membentengi Indonesia dari dampak tidak langsung globalisasi dan praktik penghindaran pajak yang kian deras sesudahnya. Oleh karenanya, pantaslah kita merayakan 3 dekade UU PPh 1994. Sesungguhnya, ia adalah sebuah relikui penting perjalanan sistem pajak Indonesia.

(Disclaimer)