Meracik Insentif Pajak

Pada tanggal 13-24 Agustus 2018, Harvard University menyelenggarakan executive education mengenai pajak. Program rutin dengan tajuk Comparative Tax Policy and Administration (Comtax) tersebut dikelola dan diadakan di Harvard Kennedy School of Government (HKS), Cambridge, Massachusetts, Amerika Serikat. Dalam program yang prestisius tersebut, DDTC mengirimkan kepala DDTC Fiscal Research, B. Bawono Kristiaji, yang juga menjabat sebagai Partner Tax Research and Training Services. Berikut laporannya.

Isu mengenai insentif pajak kerap disinggung dalam tiap sesi yang diikuti penulis, dari politik ekonomi pajak hingga globalisasi. Lebih lanjut lagi, ada dua sesi yang khusus, yaitu: insentif pajak di negara berkembang yang dibawakan oleh Eric Zolt, dan jenis-jenis insentif pajak yang dibawakan oleh Glen Jenkins. Topik ini jelas relevan terutama bagi Indonesia yang saat ini sedang gencar dalam meredesain rezim insentif pajaknya.

Pro-Kontra Insentif Pajak

Insentif pajak bukanlah model kebijakan yang baru. Studi oleh James (2013) memperlihatkan bahwa negara berkembang terutama di kawasan Asia dan Amerika Latin merupakan negara-negara yang banyak menyediakan insentif dalam sistem pajak mereka.

Tren insentif pajak paling anyar juga bisa dilihat pada studi yang dilakukan oleh Cotrut dan Munyandi (2018) pada buku Tax Incentives in the BEPS Era yang tersedia di DDTC library. Dari database IBFD pada 207 negara di 2017 ditemukan pola yang menarik. Yaitu, sebanyak 52% dari negara-negara di dunia memberikan tax holiday, 52% memberikan pengurangan tarif, 51% menyediakan rezim investment allowance dan kredit pajak, 22% negara-negara dunia memberikan tax deduction atas biaya penelitian dan pengembangan, serta 45% di antaranya memiliki rezim insentif untuk kawasan ekonomi khusus. Dari data tersebut juga ditunjukkan bahwa tidak sedikit negara yang memiliki lebih dari satu jenis pemberian insentif.

Setiap kawasan memiliki pola yang berbeda. Misalkan, insentif pajak atas kawasan ekonomi khusus banyak ditemukan di kawasan Timur Tengah, sedangkan insentif pajak bagi kegiatan litbang menjadi pola dominan di negara-negara Eropa yang menjadi anggota OECD.

Maraknya pemberian insentif pajak bukan tanpa sebab. Insentif pajak yang didesain dan diimplementasikan secara baik dipercaya dapat menarik investasi asing. Melalui kehadiran investasi tersebut maka terdapat aliran modal ke dalam negeri, transfer pengetahuan dan teknologi, penyediaan lapangan kerja, dukungan bagi pengembangan kawasan tertinggal, serta adanya efek limpahan dan aglomerasi (spillover and agglomeration effects).

Akan tetapi, insentif pajak juga memberikan biaya seperti: erosi basis pajak, dampak kepada efisiensi dan kesejahteraan karena adanya distorsi keputusan bisnis, ketidakadilan terutama bagi investor yang sudah ada, potensi adanya kolusi dan korupsi, serta munculnya kompleksitas sistem pajak. Oleh karena itu, analisis perbandingan manfaat dan biaya perlu dilakukan agar menjamin desain insentif pajak yang ideal.

Sebagai instrumen, insentif pajak banyak dipengaruhi oleh keputusan politik. Apalagi, insentif pajak adalah ‘cara mudah’ dalam memberikan sinyal adanya iklim investasi yang baik. Hal ini seperti mengutip kata-kata Zolt, “Terdapat tendensi bahwa insentif pajak dihadirkan sebagai jalan mudah untuk mengkompensasi faktor-faktor lain yang bermasalah.”

Akan tetapi, politik ekonomi insentif pajak tidak selamanya berkonotasi negatif. Singapura adalah contoh sukses di mana dukungan politik pemerintah justru berperan positif dalam strategi meningkatkan investasi asing. Sejak akhir 1960-an, perubahan rezim insentif pajak menjadi bagian dari strategi ekonomi secara luas di mana insentif ditujukan kepada sektor atau model bisnis yang memang ingin dikembangkan sebagai daya dukung perekonomian.

Lebih lanjut lagi, insentif pajak yang tidak didesain dengan baik juga berpeluang mendorong adanya penyalahgunaan serta perencanaan pajak. Modus yang ditemui sangat beragam, mulai dari perusahaan yang sudah ada bertransformasi menjadi entitas baru untuk memperoleh insentif, perusahaan dalam negeri merestrukturisasi usahanya agar tampak sebagai investor asing, skema transfer pricing, hingga skema penggelembungan nilai aset (overvaluation) dalam rangka memperoleh keuntungan dari depresiasi dipercepat, kredit pajak, dan sebagainya.

Untuk mengantisipasi hal tersebut, aspek pelaporan, evaluasi, pengawasan, batasan-batasan, dan tata cara dalam implementasinya harus disusun dengan detail dan cermat.

Catatan Rezim Insentif Pajak Indonesia

Saat ini upaya menarik investasi asing semakin gencar dilakukan oleh Pemerintah Indonesia, terutama dalam menggerakkan perekonomian nasional. Berbagai insentif pajak telah digelontorkan seperti fasilitas tax holiday dantax allowance.

Sebagai catatan, rezim baru tax holiday Indonesia tertuang dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 35/PMK.010/2018 tentang Pemberian Fasilitas Pengurangan Pajak Penghasilan Badan. Berbeda dengan ketentuan sebelumnya, saat ini sektor yang bisa otomatis memperoleh tax holiday diperluas hingga 17 sektor dengan nilai investasi di atas Rp1 triliun dan dengan persyaratan yang jauh lebih mudah. Sektor lainnya juga masih berpeluang selama bisa dianggap sebagai industri pionir.

Fasilitas-fasilitas tersebut juga agaknya akan bertambah. Saat ini, terdapat pembahasan mengenai insentif pajak untuk kegiatan litbang, mini tax holiday, revisi rezim tax allowance, maupun insentif bagi investasi padat karya. Pertanyaannya, seberapa efektifkah pemberian insentif tersebut terhadap investasi di Indonesia?

Jawabannya mungkin tidak bisa secara cepat diukur mengingat adanya time-lag dari keputusan untuk melakukan investasi terhadap insentif yang ditawarkan. Akan tetapi, penting untuk dicatat bahwa secara empiris insentif pajak umumnya bukan faktor utama yang dilihat oleh investor. Insentif baru akan lebih besar pengaruhnya ketika faktor-faktor fundamental lainnya sudah tersedia.

Menariknya, belakangan ini pemerintah juga berupaya untuk memperbaiki iklim investasi dengan perbaikan pada faktor-faktor non-pajak, seperti infrastruktur, perizinan dan birokrasi, ketersediaan listrik, dan sebagainya. Dengan membaiknya faktor-faktor tersebut terdapat kemungkinan bahwa insentif pajak akan memberikan daya tarik yang semakin besar bagi kegiatan investasi di Indonesia.

Derasnya pemberian insentif pajak juga bisa dianggap sebagai langkah rasional di tengah intensitas kompetisi pajak dan perebutan modal. Cara-cara berkompetisi seperti menurunkan tarif PPh Badan atau memodifikasi sistem pemajakan ke arah territorial tax system juga bukan langkah yang bisa dilakukan secara cepat karena harus dilakukan melalui revisi UU PPh. Selain itu, ancaman revenue forgone karena tingginya ketergantungan penerimaan Indonesia dari PPh Badan serta adanya ketidakpastian baru dari perubahan rezim pajak cukup berisiko.

Lantas, bagaimana desain insentif pajak yang tepat bagi Indonesia? Pertama, insentif pajak harus diletakkan sebagai bagian tidak terpisahkan dari strategi ekonomi. Pemilihan sektor, lokasi, kegiatan, maupun model bisnis (targeted) yang diberikan insentif pajak haruslah apa yang menjadi fokus pengembangan pemerintah di masa ini dan yang akan datang.

Kedua, memilih insentif pajak dengan prinsip analisis biaya-manfaat (cost-benefit analysis). Artinya, jangan sampai insentif pajak justru memberikan biaya tambahan. bukan hanya kaitannya dengan penerimaan, tapi juga distorsi kepada sektor tertentu, ketenagakerjaan, neraca perdagangan, perilaku penghindaran pajak dan sebagainya. Setidaknya, multiplier effect dari insentif tersebut harus bisa mengkompensasi biaya.

Ketiga, mendokumentasikan insentif pajak dalam suatu laporan tax expenditure yang nantinya bisa diakses oleh publik. Tujuannya, agar tercapai transparansi, adanya evaluasi berkala, serta untuk mengetahui seberapa besar ‘subsidi’ yang diberikan pemerintah melalui sistem pajak.

Keempat, fokus kepada proses administrasi baik pada saat proses aplikasi maupun pada saat implementasinya. Sebaik apapun desain kebijakan insentif pajak maupun dukungan politik yang menyertainya, tetap tidak akan efektif jika pemerintah tidak memberikan pengaturan detail mengenai administrasinya. Selain memberikan kepastian bagi investor, ketentuan administrasi tersebut juga bisa berfungsi sebagai alat untuk mencegah penyalahgunaan rezim insentif.

Terakhir, diperlukan suatu penelitian dan survei mengenai persepsi calon investor yang akan menanamkan modalnya di Indonesia. Survei tersebut untuk mengkaji sejauh mana insentif pajak berpengaruh terhadap keputusan bisnis mereka. Sebab, bisa jadi investor lebih tertarik dengan kepastian hukum pajak dan rendahnya risiko sengketa pajak daripada insentif pajak.