'Tanam Paksa Itu Bagian dari Sistem Fiskal'

JAKARTA, DDTCNews—Hanya segelintir orang Indonesia yang serius meneliti sejarah perpajakan di era Hindia Belanda. Tema itu mungkin dihindari karena spektrumnya yang sangat luas. Abdul Wahid, doktor alumnus Universitas Utrecht Belanda, adalah satu dari segelintir orang itu.

Disertasinya berjudul From Revenue Farming to State Monopoly: The Political Economy of Taxation in Colonial Indonesia, Java c. 1816-1942 dipertahankannya di Universitas Utrecht pada November 2013, setelah sebelumnya meraih master filsafat sejarah dari Universitas Leiden pada 2009.

Lalu, apa pandangan peneliti di Koninklijk Instituut voor Taal-, Land- en Volkenkunde (KITLV) ini tentang praktik perpajakan Hindia Belanda? Untuk mengetahui lebih jauh, DDTCNews menemuinya untuk sebuah wawancara di salah satu cafe di stasiun kereta di Jakarta, pekan lalu. Petikannya:

Apa sih gagasan yang ingin disampaikan dalam disertasi Anda?
Sebenarnya gagasannya besarnya itu saya ingin melihat perpajakan dalam konteks politik ekonomi negara kolonial. Dan itu berkaitan dengan evolusi atau perkembangan negara kolonial itu sendiri. Dari evolusi itu terlihat ada pergeseran, dari sistem fiskal pertanian ke sistem fiskal monopoli negara.

Negara kolonial Hindia Belanda itu pada awalnya sangat fokus pada sektor pertanian. Karena memang pada waktu itu, produk atau sektor ekonomi yang taxable di negara koloni ya hanya hasil pertanian. Kita di sini misalnya mengenal istilah tanam paksa, itu sebenarnya bagian dari sistem perpajakan.

Tanam paksa itu bagian dari sistem fiskal kolonial yang memang diperkenalkan secara sengaja untuk bisa memajaki masyarakat setempat. Sistem ini yang paling utama waktu itu karena itu dianggap yang paling cepat dan efektif menghasilkan revenue.

Saat itu, berbagai jenis pajak yang ada masih dipungut priyayi, bupati, tuan tanah, dan sebagian lain disubkontrakkan ke pengusaha Tionghoa seperti pajak opium. Tapi secara perlahan seiring dengan evolusi pemerintah kolonial, pemungutan pajak itu pun diambil alih negara, dimonopoli negara.

Apa pandangan Anda terhadap tanam paksa?
Tanam paksa ini berkaitan dengan banyak hal. Kita harus ingat negara kolonial Hindia Belanda itu baru didirikan kembali secara resmi setelah VOC (Vereenigde Oostindische Compagnie) bubar pada akhir 1799. Proses pengembangannya juga agak terhambat karena terjadi beberapa perkembangan politik.

Belanda misalnya menjadi jajahan Prancis sejak 1800, lalu mereka juga mengalami perang internal, sementara itu sejak 1811 ketika daerah-daerah di nusantara berperang melawan Inggris, sebagian besar wilayah nusantara ketika itu sudah dikuasai Inggris.

Setelah Traktat London 1824 dan Belanda kembali menguasai kembali Jawa serta beberapa wilayah nusantara, baru mereka memikirkan dengan lebih serius caranya mengelola negara koloni ini, mereka mulai berpikir bagaimana mendapatkan profit dari daerah koloni.

Ketika itu, dorongan yang paling besar adalah liberalisasi, jadi intinya bagaimana caranya menciptakan dan mendorong pertumbuhan ekonomi yang lebih modern. Salah satunya di Jawa, mereka bayangkan bagaimana para petani bisa menanam tanaman dan punya kuasa terhadap tanahnya.

Ide liberalisasi ini ditanamkan melalui instrumen pajak yang sebelumnya dikembangkan Gubernur Letnan Thomas Stamford Rafles, yaitu land rent atau pajak sewa tanah. Tapi ide ini waktu itu terlalu maju, karena bertentangan langsung dengan sistem feodal yang ada pada waktu itu.

Dalam sistem yang feodal, tanah itu dimiliki oleh para elit, raja, dan priyayi, sementara petani hanyalah hamba mereka. Dalam posisi itu, petani tidak punya kuasa memilih tanaman yang akan ditanamnya. Petani harus melayani keinginan pemilik tanah.

Padahal, land rent sebenarnya mengarahkan agar petani bisa produktif dengan memilih tanaman yang akan ditanamnya. Akibat konflik ini, land rent akhirnya tak jalan. Di sisi lain, ia juga berkontribusi atas munculnya ketegangan antara rakyat dan priyayi, hingga akhirnya turut memicu Perang Jawa.

Ini perang yang sangat lama dan menghabiskan biaya yang sangat besar bahkan bagi negara induk negara koloni, yaitu Kerajaan Belanda. Mereka nyaris bangkrut bahkan. Belanda kan waktu itu juga baru selesai perang melawan Inggris, Prancis dan baru memulai perang melawan Belgia.

Barulah sesudah Perang Jawa, mereka menciptakan sistem eksploitasi yang paling cepat dan efektif, yaitu tanam paksa tadi. Tanam paksa ini dalam banyak hal adalah modifikasi sistem feodal. Jadi petani dimobilisasi menanam tanaman sesuai keinginan pemerintah, yaitu tanaman yang laku di pasar.

Caranya dengan mekanisme feodal tadi. Pemilik tanah petani itu para priyayi. Karena negara kolonial ‘memegang’ kepala priyayi, maka priyayi diarahkan memerintahkan petani mengalokasikan seperlima tanahnya untuk ditanam kopi, gula dan seterusnya. Dari situ awalnya rezim fiskal berbasis pertanian.

Jadi land rent yang secara prinsip ingin memperjelas hak milik rakyat itu akhirnya dimodifikasi menjadi kewajiban seberapa banyak uang harus disumbangkan ke negara. Jadi yang sebelumnya abu-abu atau arbriter, setelah penerapan tanam paksa itu menjadi lebih jelas.

Pada sisi yang lain, semangat seberapa banyak uang yang disumbangkan ke negara itu juga menjadi basis tanam paksa, yang lantas dinilai sukses. Sistem ini bisa membuat mengapungnya negara Belanda dalam konteks samudera ekonomi. Jadi kalau tidak ada tanam paksa, mereka akan tenggelam.

Tanam paksa yang kita kenal dari buku sejarah selama ini agak berbeda dengan pandangan Anda.
Memang, dalam sejarah kita mengingat sistem tanam paksa itu sebagai bentuk eksploitasi atau kekejaman kolonialisme. Tapi terlepas dari itu semua, tanam paksa itu adalah juga sistem ekonomi terpadu yang dipimpin negara yang memberikan stimulus dan melahirkan sektor ekonomi baru.

Misalnya pembangunan pabrik, transfer teknologi, sistem kerja baru, upah, pengelolaan uang, dan seterusnya hingga akhirnya secara tidak langsung masyarakat juga berkembang. Hal ini pada akhirnya memunculkan sektor-sektor ekonomi baru yang secara collateral effect itu banyak.

Hingga kemudian pada paruh kedua abad 19, infrastruktur baru diperkenalkan seperti irigasi, saluran air, dan seterusnya. Akhirnya, muncul kota-kota baru di Jawa, yang mana dampak sistem tanam paksa itu tidak mungkin tidak bersentuhan dengan masyarakat.

Dari situ kemudian muncul produk-produk lain yang bisa dipajaki, misalnya opium, tembakau, ikan, produk mahal dan seterusnya. Pada periode awal ini, karena negara kolonial belum terlalu kuat, masih tergantung pada elit lokal, mereka lalu mem-withholding-kan pemungutannya pada elit lokal tadi.

Jadi pemerintah kolonial melelang pemungutan pajak tersebut kepada pihak ketiga, siapa yang berani membayar uang muka dalam satu periode. Ini berlangsung sampai akhir abad ke-19, lalu muncul ide untuk mereformasi banyak hal, seiring dengan perekonomian yang kian berkembang.

Setelah era tanam paksa berakhir, apa yang terjadi?
Setelah itu negara kolonial melakukan transisi sistem perpajakan menuju sistem monopoli negara. Jadi secara perlahan, negara mulai mengambil alih. Hal itu dilakukan dengan menata administrasi terlebih dahulu. Setelah paruh kedua abad 19 itu, muncul beberapa undang-undang baru.

Era monopoli negara dimulai, aturannya diperjelas. Di sektor pertanian, setelah tanam paksa di tangan pemerintah, lalu diserahkan ke swasta, dengan sistem yang berbeda. Kalau sebelumnya, pemungutan pajak itu kan diserahkan kepada kepala desa, ini kan penuh dengan abuse.

Ada satu lagi yang menarik yang menggantikan kewajiban kerja, misalnya pajak kepala. Ini mekanisme fiskal feodal karena para elit lokal tak mau kehilangan itu. Mereka tidak happy. Akhirnya, pemerintah kolonial mulai memperkenalkan bahwa para bupati bekerja untuk pemerintah, dan mereka digaji.

Hal-hal seperti itu yang membuat prosesnya menjadi sangat rumit, pelaksanaannya seringkali overlap. Jadi, pada akhir abad ke 19 itu banyak pergolakan. Di satu sisi negara yang ingin memodernisasi perpajakan, tapi akhirnya justru masyarakat yang menjadi korban.

Dalam transisi menuju rezim pajak monopoli negara itu, apa yang terjadi?
Perubahan rezim fiskal dari pertanian ke monopoli negara itu melalui masa transisi yang cukup panjang. Kenapa perlu transisi, karena butuh proses, tenaga, sumberdaya, dan seterusnya. Awalnya itu kan pemerintah kolonial mengambil alih pajak dari pihak ketiga.

Praktik mempekerjaan pihak ketiga ini, witholding ini, terutama pengusaha Tionghoa, lama-lama kian disadari kelemahannya. Pemerintah kolonial tidak mampu lagi mengontrol pelaksanaannya. Terlalu banyak kebocoran, korupsi, dan juga konflik antarsesama pengusaha Tionghoa.

Hal itu terjadi karena pengusaha Tionghoa-lah yang menguasai peredaran opium, dan mereka pula yang memungut pajaknya. Mereka ini punya tukang pukul sendiri-sendiri yang menjaga opium. Karena saling bersaing, muncullah konflik di antara mereka.

Namun, sistem itu sendiri telah memperbesar kekuatan pengusaha Tionghoa. Inilah yang membuat pemerintah kolonial membatasi geraknya, karena ada protes dari pengusaha Eropa. Dengan lisensi penarikan pajak opium itu, pengusaha Tionghoa ini menjadi tycoon baru. Jadi negara dalam negara.

Akhirnya, pemerintah kolonial menghapus lisensi pemungutan pajak itu, dan mengubahnya menjadi pajak langsung. Tapi itu butuh waktu, karena ada beberapa kontrak pemungutan pajak yang masih jalan. Lalu dibentuklah BUMN-BUMN untuk mengelola opium, garam, juga pengadaian.

Proses itu dimulai 1880-an dari baru selesai 1900-an. Akhirnya pada 1910 muncul Dinas Pengelolaan Opium. Tidak hanya pajak opium, tapi juga misalnya pajak penyembelihan hewan, pajak sarang walet, disatukan menjadi pajak penghasilan, land rent jadi pajak produktivitas tanah, dan seterusnya.

Bagaimana hubungannya dengan politik etis dan bangkitnya gerakan kemerdekaan Indonesia?
Ada hubungan memang antara evolusi perpajakan ini dengan politik etis dan gerakan kemerdekaan, tapi tidak secara langsung. Politik etis itu lebih sebagai jargon politik, karena untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat pada kenyataannya dibutuhkan stabilitas politik.

Memang pemerintah kolonial mulai membangun infrastruktur, membuka sekolah, tetapi pada saat yang sama, negara juga diperkuat. Anggaran militer dan polisi ditambah, dibuat badan intelejen, dan seterusnya. Jadi ini dua sisi, ada yang mendorong kesejahteraan, ada yang memperkuat negara.

Dengan pendidikan itu, muncul generasi baru yang mendirikan berbagai organisasi profesi. Generasi ini moderat, mereka bekerja di pemerintahan. Karena itu, dari 1910-1920, orientasi gerakan mereka, seperti Boedi Utomo dan seterusnya itu, bukan untuk menghancurkan pemerintah kolonial.

Situasinya saat itu masih proto-nationalism. Orientasi mereka hanya mendesak pemerintah kolonial memperkuat masyarakat, membuka pendidikan dan layanan kesehatan lebih luas. Pemberontakan terhadap pemerintah kolonial pertama kali baru dilakukan oleh gerakan kiri, ISDV/PKI, pada 1926.

Generasi yang moderat inilah yang masuk ke Volksraad, yang kita tahu, mereka berada di situ melalui sistem rekruitmen yang sangat diskriminatif. Mereka berjuang dalam tatanan politik kolonial di situ, dari mulai menyoal ketidakadilan pajak, sampai pada puncaknya itu Petisi Soetardjo 1936.

Hal-hal seperti itu muncul karena ketidakadilan yang dirasakan, termasuk oleh dewan-dewan daerah yang mendampingi Volksraad. Ini semua terjadi karena memang model kolonialisme yang dulu sudah tidak efektif lagi. Bumiputera harus diberikan kesempatan untuk tampil mengelola negaranya sendiri.

Menurut Anda, apa pelajaran terpenting dari evolusi sistem perpajakan Hindia Belanda itu hari ini?
Saya kira, negara harus merumuskan pajak berdasarkan asas dan rasa keadilan, itu yang terpenting, karena pajak adalah bukti partisipasi masyarakat dalam pembangunan negara. Negara ini kan ibarat rumah bersama yang harus dijaga, makanya perlu iuran. Nah di sini, seringkali pemerintah lupa.

Pemerintah sering dibuai ambisinya sendiri, hingga beban pajak lebih didasarkan kepentingan negara saja, lalu mem-withholding-kannya biar mudah. Sementara kepentingan wajib pajak diabaikan. Padahal, pajak harus didasarkan pada prinsip citizenship, sebagai tanggung jawab warga untuk menjaga rumah tadi.

Akan tetapi, pada saat yang sama negara memiliki tanggung jawab untuk mengembalikan uang pajak itu kepada warga. Karena itu, trust sangat penting di sini. Bahkan, kita lihat misalnya di negara-negara welfare state, itu kan ada pajak progresif. Artinya, makin kaya dia, makin tinggi pajaknya.

Tapi memang, hubungan warga negara dan negara dalam pajak ini hampir selalu berada dalam ketegangan. Ada kalanya negara-negara bersaing sendiri, hingga misalnya banyak orang Indonesia memindahkan dananya ke luar negeri. Tentu ini yang harus diantisipasi.*