Resep Baru Antipenghindaran Pajak di Indonesia

BERDASARKAN pada studi yang dilakukan Tax Justice Network (2020), terdapat estimasi bahwa Indonesia kehilangan penerimaan pajak hingga US$4,78 miliar per tahun akibat praktik penghindaran pajak oleh korporasi. Merespons hasil studi tersebut, penting bagi Indonesia memiliki ketentuan antipenghindaran pajak yang efektif, baik yang bersifat spesifik maupun umum.

Selama ini, Indonesia telah memiliki berbagai ketentuan antipenghindaran pajak yang bersifat spesifik atau dikenal dengan nama specific anti-avoidance rule (SAAR). Akan tetapi, Indonesia belum mempunyai ketentuan antipenghindaran pajak yang bersifat umum atau sering disebut sebagai general anti-avoidance rule (GAAR).

Saat meramu Rancangan Undang-Undang Harmonisasi Peraturan Perpajakan (RUU HPP), pemerintah mengusulkan adanya ketentuan GAAR. Ketentuan ini sebagai pelengkap antipenghindaran pajak yang sudah ada sekaligus resep baru untuk menghadapi skema penghindaran pajak yang makin agresif.

Namun demikian, usulan tersebut mendapat penolakan saat masuk pembahasan dengan DPR. Alasannya, ketentuan GAAR dianggap berpotensi menimbulkan abuse of power dan excessive tax collection yang akan mengganggu iklim investasi dalam negeri.

Meskipun GAAR secara umum ditentang, pada kenyataannya, Penjelasan Pasal 18 UU PPh s.t.d.t.d UU HPP memuat salah satu elemen dari ketentuan GAAR, yaitu prinsip substance over form. Selanjutnya, dalam Pasal 32 ayat (4) Peraturan Pemerintah (PP) 55/2022 tentang Penyesuaian Pengaturan di Bidang Pajak Penghasilan ditegaskan kembali tentang prinsip substance over form sebagai alat untuk menentukan kembali besarnya pajak yang seharusnya terutang.

Pertanyaan selanjutnya, bagaimana sebaiknya prinsip substance over form sebagai bagian dari elemen ketentuan GAAR didesain agar dapat memenuhi harapan pemerintah dan diterima oleh wajib pajak?

GAAR dalam Perspektif Global

GAAR didefinisikan sebagai ketentuan antipenghindaran pajak yang bersifat umum atau tidak dibatasi pada subjek atau objek tertentu. Secara umum, GAAR memberikan kewenangan pada otoritas pajak untuk membatalkan atau mengoreksi suatu transaksi untuk tujuan pajak jika transaksi tersebut tidak memiliki substansi ekonomi atau semata-mata dilakukan untuk mendapatkan keuntungan pajak (Tooma, 2008).

Munculnya ketentuan antipenghindaran pajak yang bersifat umum (GAAR) didorong akibat makin kompleksnya praktik penghindaran pajak yang tidak diperkenankan (unacceptable tax avoidance). Praktik tersebut terkadang tidak dapat diatasi dengan ketentuan antipenghindaran pajak yang bersifat spesifik.

Dengan demikian, GAAR kemudian menjadi salah satu menu favorit agenda reformasi pajak di banyak negara. GAAR dianggap sebagai ‘obat generik’ bagi berbagai skema penghindaran pajak, terlebih di tengah derasnya arus globalisasi serta masifnya praktik penghindaran pajak lintas batas negara.

Pekerjaan Rumah bagi Indonesia

Secara umum bisa dinyatakan bahwa Indonesia termasuk negara yang proaktif menyelaraskan kebijakan memerangi penghindaran pajaknya sesuai dengan tren global. Masuknya salah satu elemen GAAR, yakni prinsip substance over form, dalam ketentuan perpajakan Indonesia menyiratkan babak baru resep antipenghindaran pajak Indonesia.

Persoalannya, sejauh mana prinsip substance over form tersebut dapat secara tepat sasaran mencegah perencanaan pajak agresif sekaligus mengikis kekhawatiran terkait dengan ‘obat generik’ yang sebelumnya sempat mencuat dalam pembahasan RUU HPP?

Pasalnya, GAAR di banyak negara sering dikritik sebagai penyebab ketidakpastian karena memberikan diskresi cukup luas kepada otoritas pajak dalam menginterpretasikan tujuan dan manfaat pajak yang terkandung dalam suatu skema bisnis (Darussalam, Danny Septriadi, dan B. Bawono Kristiaji, 2022).

Interpretasi subjektif dalam menilai apakah suatu transaksi bisnis semata-mata untuk tujuan pajak tentu dapat berdampak negatif bagi iklim dunia usaha. Oleh sebab itu, desain ketentuan mengenai GAAR harus disusun dengan jelas agar tetap menjamin keadilan sistem pajak serta penghormatan atas supremasi hukum (Yang, 2016).

Pemerintah Indonesia pada dasarnya telah memahami potensi permasalahan tersebut. Pasal 44 PP 55/2022 telah mengatur bahwa pelaksanaan GAAR akan tetap memerhatikan beberapa aspek.

Adapun beberapa aspek yang dimaksud adalah (i) batasan kewenangan dan prosedur pelaksanaan, (ii) kegiatan yang dilakukan wajib pajak yang menjadi cakupan penghindaran pajak, (iii) tahapan pengujian formil dan materiil, (iv) mekanisme penjaminan kualitas, dan/atau (vi) perlindungan hak wajib pajak. Adapun wajib pajak juga dapat melakukan upaya penyelesaian sengketa.

Sekalipun telah tersurat dalam ketentuan Pasal 44 PP 55/2022, beberapa ulasan berikut dapat dipertimbangkan juga dalam menilik rancangan penyusunan ketentuan mengenai penerapan GAAR.

Pertama, memastikan bahwa GAAR tidak menyasar pada transaksi yang bonafide, yaitu transaksi yang sejatinya memiliki berbagai tujuan sekaligus, baik tujuan bisnis, komersial, hingga pajak (Rosenblatt, 2015). Dalam arti lain, transaksi yang bonafide adalah transaksi yang dijalankan ketika terdapat motif bisnis yang selaras dengan substansi bisnis.

Pemilahan secara tepat skema yang memiliki tujuan utama untuk kepentingan pajak dengan tujuan bisnis menjadi krusial. Dalam menginterpretasikan elemen yang subjektif, seperti business purpose test ini, otoritas pajak harus bertindak sebagai more prudent enterpreneur (Heggmair, 2017) ketika menyelami motif bisnis wajib pajak.

Menariknya, Lang (2014) menyatakan bahwa ‘suatu motif’ relatif sulit dibuktikan. Oleh karena itu, penilaian dengan elemen yang subjektif saja tidak lah cukup. Dalam mendesain kebijakan, diperlukan kriteria penilaian yang objektif untuk menguji apakah suatu transaksi semata-mata hanya bertujuan untuk mendapatkan manfaat pajak atau tidak.

Kedua, membatasi diskresi yang cukup luas dari otoritas pajak guna melindungi hak-hak wajib pajak. Untuk mengendalikan diskresi otoritas pajak dan untuk menghindari penggunaan GAAR yang kurang tepat, di negara-negara seperti Inggris, Afrika Selatan, dan India, terdapat suatu aturan administratif (Padhi, 2022).

Aturan ini untuk memastikan bahwa GAAR hanya dapat diimplementasikan oleh pejabat atau tingkatan pejabat pajak tertentu yang memiliki pemahaman komprehensif dan berpengalaman. Adapun pemerintah juga dapat membentuk komite penilai/penasihat GAAR (Rosenblatt, 2015).

Selain itu, diperlukan suatu limitasi atas cakupan transaksi yang masuk ke dalam indikasi penghindaran pajak. Limitasi yang dimaksud apakah mencakup transaksi domestik atau hanya transaksi lintas batas negara.

Ketiga, meramu ketentuan mengenai dapat diajukannya upaya hukum kepada lembaga peradilan atas diskresi otoritas pajak (Atkinson, 2012). Ketika masuk ke persidangan, perlu juga diracik pula mengenai prosedur beban pembuktian. Alokasi beban pembuktian menjadi adil apabila dipikul secara bersama-sama oleh wajib pajak dan otoritas pajak. Hal ini dikarenakan setiap pihak akan bertanggung jawab atas ‘ciptaannya’.

Wajib pajak bertanggung jawab untuk membuktikan transaksi yang dirancangnya. Otoritas pajak membuktikan transaksi yang dilakukan oleh wajib pajak tidak sejalan dengan maksud dan tujuan legislator. Dengan demikian, masing-masing pihak berada dalam posisi terbaik untuk mengumpulkan dan memberikan bukti yang relevan, bukan berdasarkan pada ‘dugaan’ semata (Landsiedel, 2021).

Keempat, mendesain ketentuan yang dapat menyeimbangkan antara upaya mencegah penggerusan basis pajak dan upaya mendorong iklim bisnis yang kondusif. Terdapat enam elemen desain krusial yang harus diatur dalam ketentuan antipenghindaran pajak.

Keenam elemen yang dimaksud yaitu (i) wajib pajak yang disasar, (ii) ruang lingkup transaksi/skema dan penghasilan, (iii) pengujian ada atau tidaknya indikasi penghindaran pajak, (iv) implikasi ketidakpatuhan, (v) adanya pengecualian, threshold, dan/atau escape clause, dan (vi) aspek administrasi.

Selain itu, derajat kesempurnaan ketentuan antipenghindaran pajak berpotensi memunculkan trade off dengan kompleksitas dan biaya implementasinya (Darussalam, et al., 2022). Oleh karena itu, pengaturan elemen ketentuan antipenghindaran pajak seharusnya tidak bersifat mutually exclusive. Perumus kebijakan dapat saja mengkombinasikan setiap elemen tersebut untuk menjamin keseimbangan antara upaya menjaga basis pajak dan menjamin iklim usaha yang kondusif.

Kelima, mempertimbangkan penerapan mandatory disclosure rule (MDR) sebagai bentuk kewajiban formal yang dapat menjadi instrumen pelengkap terkait ketentuan GAAR. MDR merupakan ketentuan yang memungkinkan otoritas pajak untuk mendapatkan informasi atas transaksi, perencanaan, atau struktur perencanaan pajak yang agresif dari wajib pajak dan/atau tax intermediaries.

Mendefinisikan perencanaan pajak yang agresif bukan hal mudah. Interpretasi hukum, historis, serta linguistik sering kali berkaitan erat (Piantavigna, 2017). Alhasil, MDR perlu turut dipertimbangkan sebagai panduan dalam mendefinisikan kriteria pertanda (hallmarks) apakah skema perencanaan pajak bersifat agresif atau tidak yang wajib dilaporkan oleh wajib pajak.

Akhirnya, dengan memerhatikan berbagai hal di atas, upaya untuk melawan perencanaan pajak yang agresif melalui ketentuan GAAR dapat berjalan dengan minim sengketa.